Лидия СЫЧЕВА. Реформирование госуправления в постсоветский период и возвращение лексемы «чиновник» в дискурс печатных СМИ

Доклад, прочитанный на II Международной конференции: «Наследие Ю.И. Селезнева и актуальные проблемы журналистики, критики, литературоведения, истории»

В современном российском законодательстве термин «чиновник» отсутствует (есть другие понятия, такие как «государственная должность Российской Федерации», «государственная должность субъекта Российской Федерации», «гражданский служащий»). Тем не менее это слово активно используется в дискурсе СМИ. Более того, чиновниками себя считают даже высшие руководители страны. В.В. Путин в интервью по поводу встречи с Н. Саркози заявил: «…я скромный чиновник в российской администрации» [7, с. 3].

Распад СССР, смена политического вектора в России после 1991 года усугубили нравственные пороки отечественной бюрократии. С исчезновением прежнего «хозяина» госслужбы — аппарата КПСС — чиновники получили функцию единственного контролера при перераспределении беспрецедентного по масштабам «пирога» — приватизации бывшей госсобственности. Такое положение дел придало аппарату больше самостоятельности, уменьшило его подконтрольность и стимулировало рост коррупции. Именно номенклатура и ее «передовые отряды» вроде «комсомольского бизнеса» в первую очередь обогатились от передела собственности.

Вместо «морального кодекса строителя коммунизма», которого должна была придерживаться (хотя бы формально) советская номенклатура, возник моральный вакуум. Качество работы госаппарата в первой половине 90-х годов заметно снизилось, а неэффективность и контрпродуктивность его действий резко возросли.

В 1991 году организационную работу по подготовке программы реформы госслужбы и подбору кадров для социально-экономического блока возглавил ближайший помощник Б.Н. Ельцина Г.Э. Бурбулис. (Именно он привлек Е.Т. Гайдара и других малоизвестных экономистов в Правительство [2, с. 4].) 27 декабря 1991 года был подписан Указ Ельцина о назначении Х.А. Бекова начальником Роскадров — структуры, которую лоббировал Бурбулис. Небольшая группа радикальных реформаторов из аппарата правительства подготовила пакет реформ, копировавших программы, в то время запущенные в странах Центральной и Восточной Европы (сокращение численности, переаттестация действующих госчиновников, удаление сотрудников госбезопасности из гражданских служб). Структура вступила в борьбу за госсобственность — здания бывших партшкол, где прежде готовили номенклатурных работников.

К концу 1994 году Роскадры были расформированы. Анализируя свою деятельность постфактум, сотрудники признают, что затеянная ими реформа провалилась. Причины они видят в следующем: а) в неспособности бюрократии к кардинальным переменам; б) в укорененности идеи сильного государства в ментальности народа; в) в отстраненности общества от политических вопросов.

В 1995 году был принят закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Документ носил компромиссный характер и отразил причудливое сочетание демократического, корпоративного и исторического подходов к развитию госслужбы. Центральным положением было желание создать режим воспроизводства и максимального благоприятствования корпорации чиновников. Интересы аппарата возобладали: чиновники с удовольствием восприняли фактическое возрождение «Табели о рангах» (вплоть до мундиров) и чинопроизводства. Закон установил деление госслужащих на пять должностных групп («высшие», «главные», «ведущие», «старшие» и «младшие») и пятнадцать разрядов. Российская политическая история в очередной раз пошла «по кругу».

Следующая волна реформаторов госслужбы (Г.А. Сатаров, М.А. Краснов А.Г. Барабашев, А.В. Оболонский, Е.Н. Мысловский и др.) критиковала своих предшественников за концептуальную слепоту. Новые реформаторы указывали на ошибочность обращения к французскому опыту госуправления, поскольку эта школа администрирования всегда отличалась консерватизмом и фактически осталась в стороне от серьезных перемен, происходивших в 80–90-е годы в ряде западных стран. Работа над административной реформой велась в администрации Президента, позже — в Центре стратегических разработок («Центре Грефа»), исполнявшем роль предвыборного штаба В.В. Путина. Возглавлял рабочую группу по разработке Концепции административной реформы (1997–1998, 2000) юрист М.А. Краснов (в прошлом — верный «ленинец», в 1979 году защитивший диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Идеи В.И. Ленина о демократических правах и свободах граждан»).

Общее организационное курирование осуществлял Президент Фонда «Центр стратегических разработок» Д.Ф. Мезенцев. Именно этой группой была выдвинута идея трехзвенной системы исполнительной власти (министерства — службы — агентства), эффективность которой хорошо передана пословицей: «У семи нянек дитя без глаза».

В 2000 году газета «Коммерсант» в статье «Все — в чиновники» сообщала: «…ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов вместе с сотрудниками центра Грефа представил программу административной реформы. Суть ее первого этапа проста: труд чиновников высшего звена следует хорошо оплачивать» [3, с. 2]. Таким образом, вместо того чтобы развивать правосознание госслужащих, было предложено «залить проблему деньгами». Между тем трудно оспорить утверждение И.А. Ильина, что «государственная власть всегда должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу» [4, с. 77]. Но очень часто власть принадлежит не лучшим людям, а черни, которой, считает Ильин, недоступны различие между публично-правовой сферою и частно-правовою, преимущественность публичного блага перед частным. Чернь отличается «корыстною волею и убогим правосознанием».

В 2000 году слово «чиновник» появляется в заголовках ведущих российских газет преимущественно в негативном контексте. Так, «Коммерсант» сообщает: «Чиновники довели ветерана до самосожжения», «Что не взорвали террористы, украли чиновники», «Ярославские чиновники ошиблись киллером», «Чиновники торговали чужими долгами», «В Брянске возбуждено уголовное дело о растрате чиновниками».

В 2001 году В.В. Путин заявил, что административная система блокирует реформу госслужбы, защищая «свои права на получение статусной ренты — взяток и отступных». В Послании Федеральному Собранию (2002) прозвучала резкая критика состояния госаппарата. В этом же году материалы по реформе госслужбы были предоставлены Высшей школой экономики, следом представили свои предложения представители крупного бизнеса — РСПП. Эти два проекта дополняют друг друга и следуют общей либеральной логике. 23 июля 2003 года был подписан Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.».

Советниками по реформированию госслужбы в России, как и во времена Петра I, оказались «немцы» (т.е. иностранцы). Один из них — Нил Парисон, главный специалист Всемирного банка по вопросам госуправления. В соавторстве с Гордом Евансом, старшим консультантом Института государственного управления (Канада) он подготовил для Правительства РФ «Аналитическую записку по административной реформе». Большой раздел в данном документе посвящен реформе госслужбы как ключевому звену преобразований в административной сфере. На эту программу в федеральном бюджете 2003 года было выделено около семи миллионов долларов.

Одну из ключевых задач реформы Парисон сформулировал так: «…слишком мал разрыв между уровнем оплаты труда государственных гражданских служащих низших и высших рангов. В настоящее время в системе федеральной государственной гражданской службы коэффициент разуплотнения заработной платы для специалиста второй категории по отношению к заместителю министра составляет 1:3,7. В большинстве стран ОЭСР этот коэффициент колеблется в диапазоне от 1:7 до 1:20, что позволяет привлекать к работе в государственной гражданской службе и удерживать достаточно квалифицированные кадры специалистов и управленцев. Реформа системы оплаты труда должна предусматривать серьезные меры по увеличению этого разрыва» [6, с. 27].

В концептуальную основу реформ было положено направление «нового государственного управления», идеология которого зародилась в США и последовательно разрабатывалась американскими социологами на протяжении последней трети XX века. Суть — в проведении комплексных либерально-экономических реформ, предполагающих отход от «классических» принципов бюрократического управления, основанного на централизации, иерархическом регулировании, жесткой сметной системе бюджетного финансирования. Наиболее последовательно модель воплощена в Новой Зеландии и частично в Великобритании. В описание системы «нового государственного управления» вводились предельно прагматические термины и понятия: вместо «общественных интересов» говорилось о «результатах, которые ценят граждане», а работа госаппарата характеризовалась как «оказание качественных услуг клиентам». Гражданин в логике данных реформ рассматривался как потребитель.

Механический перенос системы в российские реалии изначально не сулил ничего хорошего и вот почему. Во-первых, одно из ключевых понятий «нового государственного управления» — децентрализация — вступало в противоречие с характером тех властных стратегий, которыми в тот период был активно занят Путин (выстраивание «вертикали власти»). Во-вторых, Новая Зеландия и Великобритания, проводившие реформы по модели «нового государственного управления», относятся к странам с так называемой «вестминстерской» парламентской системой. Она предполагает наличие главы правительства, назначаемого главой государства, и являющегося, как правило, руководителем политической партии, имеющей большинство в парламенте, то есть связанного партийной ответственностью (равно как и соответствующими правами, которые дает только выборная система занятия должностей). Ничего этого в России на тот момент не было.

Можно по-разному объяснять, зачем руководство страны заложило столь противоречивый теоретический фундамент под здание новой российской бюрократии; было ли это сделано по халатности, по привычному русскому «авось», по недооценке значения обществоведения и социологии, или из нежелания ссориться с «советниками и экспертами», или на этот шаг пошли из убежденности, что «закон что дышло» и его можно поворачивать в любую сторону, но идеи (с некоторыми вариациями) «нового государственного управления» в причудливой смеси с версией «Табели о рангах» времен Б.Н. Ельцина (1995), были воплощены в законодательстве, составившем каркас административной реформы 2003–2004 годов. Что же касается авторов реформы, то отвечая в 2004 году на вопрос: «Можно ли указать, на какие именно экспертные разработки опирается проводимая сейчас реорганизация системы исполнительной власти?» — начальник Экспертного управления Администрации Президента РФ в 2000–2004 С.Г. Кордонский заявил: «Едва ли на какие-то определенные [разработки]. Это собственное творение, исходящее из недр аппарата» [5, с. 39]. Таким образом, важнейшая реформа в истории РФ, во многом определившая ее последующее развитие, была отдана на откуп анонимным лицам из аппарата.

Именно эта реформа завершила в основном построение «пирамиды власти», стала ее каркасом, причем, как показали последующие события (взлет коррупции, оффшоризация экономики, сумасшедшие кадровые назначения — вроде Сердюкова и его «юбок», провал дипломатической работы с Украиной и СНГ, превращение СМИ в институты пиара власти и растления населения, деиндустриализация страны и пр.), весьма ненадежным.

В результате проведенных реформ система управления госслужбой так и не была создана. Данная задача, как и 10 лет назад, продолжает оставаться разделенной между несколькими ведомствами, в числе которых Управление Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров. Анализ его задач приводит к выводу, что властные функции здесь отсутствуют. Руководство федеральной госслужбой находится в ведении Президента РФ, Администрация лишь помогает главе государства в этом. Управление является обеспечивающим структурным подразделением, которое не имеет полномочий для формирования и проведения кадровой политики в масштабах страны.

Сегодняшний российский госаппарат не похож ни на гражданскую службу, ни на рациональную бюрократию. Закрытость чиновничьей корпорации от общества остается очень высокой. Общественность сегодня может судить о состоянии госслужбы по таким проявлениям, как высокий уровень коррупции, неудовлетворенность граждан госуправлением, постоянные реорганизации руководящих структур и т.д.

Тем не менее госаппарат до начала административной реформы 2003–2004 годов и спустя десять лет после нее, существенно различается. «Атака на государственные высоты со стороны новоявленных “олигархов” была отбита окопавшимися “государственниками”, которые, отстояв “свое” государство, приватизировали его не менее цинично, но более умело и последовательно» [1, с. 224], — считает М.Н. Афанасьев, отмечая, что разделения «власти и бизнеса» не произошло, а чиновники слишком сосредоточены на извлечении доходов от капитализации своих служебных возможностей.

Постсоветский период стал временем возвращения устаревшего в советские времена слова «чиновник» со свалки истории в дискурс СМИ. Страна в некотором смысле пережила свое возвращение к эпохе Петра I. Это проявилось и в засилье «немцев» в политической жизни (на их ролях в постсоветской России оказались американцы), и в актуализации дореволюционной лексики.

Фигура чиновника в русской языковой картине мира по данным лингвистических исследований представляется крайне обобщенной, неконкретной. Вместо серости заштатного чиновника XIX века актуализируются смыслы обобщенноличности, непубличности и крайней закрытости властных структур в начале XXI века. В современных СМИ к чиновникам относят лиц, находящихся на руководящей или канцелярской работе в бюджетных и государственных организациях.

Использованная литература:

1. Афанасьев М. Качество государства — главная проблема России. [Электронный ресурс] // Прогнозис. — 2008. — № 13. http://www.intelros.ru/pdf/prognozis_13_2008/13.pdf

2. Богомолов О.Т. Шоковые терапевты российской экономики — от Гайдара до… Исповедь академика. // Новая газета. — 02.10.2000. — № 72.

3. Граник И. Все в чиновники. [Электронный ресурс] // Коммерсант. — 27.06.2000. — № 144. — http://www.kommersant.ru/doc/151538

4. Ильин И. О сущности правосознания. [Электронный ресурс] — http://mirknig.mobi/data/2013-07-02/1394417/Ilin_O_suschnosti_pravosoznaniya.1394417.pdf

5. Куренной В. Цели и риски. Беседа c Симоном Кордонским. // Отечественные записки. — 2004. — № 2 (17).

6. Парисон Н., Еванс Г. Административная реформа. Аналитическая записка, подготовленная для правительства Российской Федерации. [Электронный ресурс] // М., — 2004. — http://es.slideshare.net/gridnev/2004-4847852

7. Сидибе П. «Марсельеза» на трубе. // Российская газета. — 30.11.2009. — № 227.